圣大通航解析通用航空發(fā)展的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)之道

打鐵還需自身硬，只有不斷提高供給質(zhì)量，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的多樣化、個(gè)性化的需求，逐步解決供給不充分不平衡的矛盾才能適應(yīng)新時(shí)代對(duì)通航的需求，才能取得可持續(xù)的發(fā)展。民航行業(yè)管理部門應(yīng)為通航的創(chuàng)新提供制度、政策等支持，加快推進(jìn)分類管理，放寬對(duì)非載人和非經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)的限制，讓通航企業(yè)能夠提供更加靈活和符合市場(chǎng)需求的產(chǎn)品。通航企業(yè)應(yīng)大力創(chuàng)新，增加供給種類和提高供給質(zhì)量，不斷滿足新時(shí)代人民對(duì)通航的需求。

近年來(lái)，我國(guó)通用航空業(yè)發(fā)展取得了一系列可喜的成就。2016年，全國(guó)通航企業(yè)達(dá)到320家、在冊(cè)航空器達(dá)到2096架，完成通航飛行76.5萬(wàn)小時(shí)，較2012年分別增長(zhǎng)了119.2%、58.8%和47.9%。我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)達(dá)到300余座。

但通用航空業(yè)發(fā)展仍面臨一些挑戰(zhàn)，發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題尚未解決、發(fā)展質(zhì)量和效益還不高等問(wèn)題在通航領(lǐng)域也不同程度的存在。

通用航空發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）通用航空“飛起來(lái)”的需求與空域資源供給的不平衡不充分

當(dāng)前通航“飛起來(lái)”的需求日益旺盛，“飛起來(lái)”的愿望日益迫切。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要擴(kuò)大低空開放，實(shí)現(xiàn)3000米以下監(jiān)視空域和報(bào)告空域無(wú)縫銜接。但由于低空空域管理涉及面廣、情況復(fù)雜，進(jìn)展緩慢，空域資源的有效供給不充分，現(xiàn)有空域資源的供給也存在不平衡的問(wèn)題。如目前劃設(shè)的監(jiān)視空域和報(bào)告空域多在通航飛行需求較少的邊遠(yuǎn)山區(qū)等不發(fā)達(dá)地區(qū)，在通航飛行需求旺盛的發(fā)達(dá)地區(qū)劃設(shè)得卻比較少。

（二）通用航空“熱起來(lái)”的現(xiàn)狀與法規(guī)供給的不平衡不充分

隨著國(guó)家一系列政策紅利釋放，通航已經(jīng)“熱起來(lái)”了。但由于沒(méi)有獨(dú)立的通航法規(guī)體系，參照或套用運(yùn)輸航空法規(guī)管理通航的現(xiàn)象比比皆是，導(dǎo)致通航企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高，通航市場(chǎng)活力不足，專門針對(duì)通航的法規(guī)很少。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)營(yíng)中，通航企業(yè)往往被“大運(yùn)輸”規(guī)章綁住了“手腳”，無(wú)法快速應(yīng)對(duì)市場(chǎng)需求的變化。

如通航市場(chǎng)對(duì)CCAR-91部空中游覽的需求是否可在不改變現(xiàn)有條件的情況下延長(zhǎng)飛行的半徑；又可否在40公里半徑內(nèi)從A點(diǎn)起飛在B點(diǎn)降落然后再飛回A點(diǎn)，這就可以在幾乎不增加企業(yè)成本的情況下載運(yùn)兩批游客。而目前這些都要按CCAR-135部進(jìn)行審定，這會(huì)大大增加企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，從而使企業(yè)無(wú)法從中獲益，進(jìn)而失去供給的動(dòng)力。

（三）通用航空“熱起來(lái)”的現(xiàn)狀與行業(yè)治理能力的不平衡不充分

隨著民眾需求日益增加和差異化，公共管理日漸復(fù)雜，民航也呈現(xiàn)出“碎片化”的公共管理。首先，民航行業(yè)管理部門對(duì)通航的管理職能分散在各個(gè)業(yè)務(wù)部門，形成了專業(yè)分工、條塊結(jié)合的管理模式，容易導(dǎo)致多頭管理，政策不協(xié)調(diào)。其次，民航行業(yè)管理部門主要是為服務(wù)公共航空運(yùn)輸而設(shè)立的，將大部分精力放在公共航空運(yùn)輸?shù)?ldquo;主業(yè)”上，通航只是其“副業(yè)”，自然重“主業(yè)”、輕“副業(yè)”，這就必然導(dǎo)致對(duì)通航的管理和服務(wù)無(wú)法跟上通航發(fā)展的腳步。再次，民航行業(yè)管理實(shí)行三級(jí)管理的架構(gòu)，在監(jiān)管局一級(jí)沒(méi)有設(shè)置專門的通航管理部門，由相關(guān)處室的監(jiān)察員兼職負(fù)責(zé)通航的監(jiān)管，人少任務(wù)重，加上現(xiàn)有安全規(guī)章很多沒(méi)有針對(duì)通航的專門條款，為了避免監(jiān)管責(zé)任，存在套用“大運(yùn)輸”規(guī)章管“小通航”的做法。這種監(jiān)管方式既降低了監(jiān)管效能，也制約了通航發(fā)展。

（四）通用航空“飛起來(lái)”的需求與保障資源供給的不平衡不充分

現(xiàn)有通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量不充分，分布不平衡。全國(guó)僅有300余座通用機(jī)場(chǎng)，為美國(guó)的1/60。其中頒證的通用機(jī)場(chǎng)僅有76座，通用機(jī)場(chǎng)的供給不充分。頒證的通用機(jī)場(chǎng)主要分布在華東、中南和華北地區(qū)。而運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)平時(shí)保障運(yùn)輸航空的壓力已經(jīng)很大，供通航使用的時(shí)間很少。國(guó)內(nèi)飛行服務(wù)站的建設(shè)未形成規(guī)模，沒(méi)有完善的FBO，氣象服務(wù)、導(dǎo)航監(jiān)視服務(wù)等通航保障服務(wù)提供不充分。通航人力資源不足。以飛行員為例，通航飛行員僅有7300多人，占民航飛行員總數(shù)的14.4%，且由于收入、工作環(huán)境等仍在流失。

（五）人民對(duì)通用航空的新需求與通用航空供給的不平衡不充分

十九大報(bào)告指出，人民對(duì)美好生活的需要日益增長(zhǎng)。對(duì)通航的需求也日益多樣化、個(gè)性化。這催生了應(yīng)急救護(hù)、低空旅游等通航新產(chǎn)業(yè)，這些正是盈利能力較強(qiáng)的消費(fèi)型應(yīng)用領(lǐng)域。但國(guó)內(nèi)通航企業(yè)目前還主要集中在飛行執(zhí)照培訓(xùn)和傳統(tǒng)作業(yè)上，企業(yè)自身創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)品整合開發(fā)能力弱，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求能力不強(qiáng)，通航產(chǎn)品供給不充分不平衡，供給質(zhì)量還不高。如自2014年起，我國(guó)在境外學(xué)習(xí)飛行駕駛的學(xué)員已經(jīng)超過(guò)境內(nèi)飛行培訓(xùn)學(xué)員人數(shù)，每年向國(guó)外支付的飛行學(xué)費(fèi)超過(guò)10億元，而國(guó)內(nèi)民營(yíng)航校卻“吃不飽”，經(jīng)營(yíng)困難。

通用航空發(fā)展應(yīng)對(duì)之道

（一）大力推進(jìn)低空開放

我們把發(fā)展通航放在以人民為中心的新高度，全面深化低空空域管理改革。推進(jìn)低空空域開放，優(yōu)化劃設(shè)空域，簡(jiǎn)化飛行任務(wù)審批流程，加快推進(jìn)FSS等低空空域航行保障體系建設(shè)，提高通航飛行申請(qǐng)的效率，破除“上天難”困局。

（二）抓緊建立適合通用航空發(fā)展的法規(guī)體系

必須加快推進(jìn)通航的立法、修法，建立中國(guó)特色社會(huì)主義通用航空法規(guī)體系。

按照“放管結(jié)合、以放為主”的通航安全發(fā)展思路，梳理現(xiàn)有通航法規(guī)，將過(guò)高過(guò)嚴(yán)的條款進(jìn)行調(diào)整，將不切合實(shí)際的條款進(jìn)行刪除。建議推動(dòng)《民航法》的修訂，修訂、出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的規(guī)定》，從基本制度、空域管理、機(jī)場(chǎng)保障、運(yùn)行監(jiān)管、適航審定、安全保衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和無(wú)人機(jī)管理等方面進(jìn)行修訂，為通航發(fā)展提供全面的法律保障。建議進(jìn)一步降低通航運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，盡可能降低通航運(yùn)行成本。

（三）建立大通航管理模式

要統(tǒng)籌考慮通航管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，科學(xué)調(diào)整相關(guān)職能和職責(zé)，建立更加適合通航發(fā)展的管理體制。

建議民航行業(yè)管理部門整合現(xiàn)有通航管理職能，建立“大通航”管理模式，設(shè)立一個(gè)專門的部門來(lái)推動(dòng)通航發(fā)展。該部門應(yīng)囊括所有職能部門的通航管理職責(zé)，目的是建立形成合力，避免目前多頭管理造成的政策不協(xié)調(diào)，將發(fā)展通航上升為該部門的“主業(yè)”。在監(jiān)管局一級(jí)設(shè)立通航處以對(duì)口做好通航工作。組建通航專業(yè)監(jiān)察員隊(duì)伍，涵蓋現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和安全類專業(yè)，為通航發(fā)展提供更專業(yè)、更有針對(duì)性的服務(wù)。建立統(tǒng)一的通航管理平臺(tái)，將現(xiàn)有分散的通航平臺(tái)整合為一個(gè)平臺(tái)，使通航企業(yè)可以通過(guò)一個(gè)平臺(tái)完成相關(guān)工作。由民航行業(yè)管理部門牽頭編制一本《公民和法人從事通用航空指南》，幫助單位和個(gè)人順利進(jìn)入行業(yè)。

（四）加大通用航空保障資源的供給力度

積極促進(jìn)以通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)為核心的通航保障資源供給，提高供給質(zhì)量，建立數(shù)量充分，布局平衡的通航保障體系。建議進(jìn)一步簡(jiǎn)化通用機(jī)場(chǎng)審批程序，鼓勵(lì)支線機(jī)場(chǎng)開展通航業(yè)務(wù)。加快固定運(yùn)營(yíng)基地、飛行服務(wù)站建設(shè)，努力為通航發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。

同時(shí)我們要積極推進(jìn)通航教育，大力培養(yǎng)通航人才。在支持現(xiàn)有民航院校加大通航人才培養(yǎng)力度的同時(shí)，大力支持飛行員駕駛學(xué)校開展職業(yè)技能教育，專門研究出臺(tái)對(duì)這類學(xué)校的扶持政策。讓更多的人學(xué)飛行、開飛機(jī)，夯實(shí)通航發(fā)展的基礎(chǔ)。

（五）增強(qiáng)通用航空的創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力

深入推進(jìn)通航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立有利于通航發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，增強(qiáng)通航的創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。

打鐵還需自身硬。只有不斷提高供給質(zhì)量，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的多樣化、個(gè)性化的需求，逐步解決供給不充分不平衡的矛盾才能滿足新時(shí)代對(duì)通航的需求，才能取得可持續(xù)的發(fā)展。民航行業(yè)管理部門應(yīng)為通航的創(chuàng)新提供制度、政策等支持，加快推進(jìn)分類管理，放寬對(duì)非載人和非經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)的限制，讓通航企業(yè)能夠提供更加靈活和滿足市場(chǎng)需求的產(chǎn)品。通航企業(yè)應(yīng)大力創(chuàng)新，增加供給種類，提高供給質(zhì)量，不斷滿足人民對(duì)通航的需求。

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